Una versión de la entrevista fue publicada en la revista Comunnis Opinio de la PUCMM
Realizado por: Felicia Tavárez Suárez
Felicia Tavárez: Las circunstancias sociales,
políticas, económicas y jurídicas han provocado que los procesos migratorios
estén presentes de manera prioritaria en la agenda de los países
latinoamericanos, sin embargo, a partir de las nuevas perspectivas y
acontecimientos ¿Cómo deben asumir los
países de América Latina y el Caribe la política migratoria?
Los países de América Latina tienen una vasta
experiencia en movimientos migratorios ya sea como países de recepción (flujos
transoceánicos de fines del siglo XIX y postguerra, o interregionales, etc.), o
como países emisores (emigración Sur-Norte, desde nuestros países hacia los
países centrales).
Si es así, por qué percibimos hoy que la
temática migratoria afecta de forma diferente a nuestras sociedades? Creo que
entre muchas de las causas que intervienen en la cuestión, dado que es un
fenómeno multidimensional, el proceso de mundialización y consecuentemente el
proceso de polarización (Amin, 2005), ha profundizado la brecha en los niveles
de desarrollo entre los países centrales y periféricos. Y justamente como los flujos
predominantes en nuestra región se dirigen hacia esos países “desarrollados”,
la contradicción entre la expansión de un modelo de consumo y los niveles de
subsistencia en la periferia incentivan los movimientos poblacionales.
Las
sociedades centrales los evalúan como peligrosos, excesivos; y cuando emergen
crisis también se los percibe como responsables de ellas. Así, el fenómeno demográfico
–las migraciones- adquiere dimensiones políticas muy complejas teñidas de racismo,
xenofobia, conservadurismo, etc. La pregunta es muy amplia, y no posee una sola
respuesta. Cada país latinoamericano buscará la política migratoria que
considere más adecuada a su realidad socio-cultural, y serán sus experiencias
históricas las que determinarán qué opciones prevalecerán.
No creo en recetas universales, pero si es
verdad que en períodos recientes los países de nuestra región han tomado
conciencia de las negativas consecuencias de: a) la emigración de recursos
humanos calificados que luego son aprovechados por las sociedades receptoras – nuestras
sociedades han solventado los estudios de los emigrantes-; b) la situaciones de
vulnerabilidad en que se encuentran sus connacionales en los países de
recepción (discriminación laboral, explotación, discriminación, etc.). Estas circunstancias y seguramente muchas
otras, llevan a que los gobiernos no sólo se interesen mucho más sobre la
temática migratoria, sino que formulen nuevas perspectivas para explicarlo,
comprenderlo y modificarlo.
Felicia Tavárez: En una de sus investigaciones
denominada “Políticas Migratorias en la Argentina” usted considera al sistema
jurídico “Como un sistema parcialmente incoherente, relativamente autónomo y
paradójicamente contradictorio” Partiendo de una visión integral de
Latinoamérica ¿Cómo han respondido los
ordenamientos jurídicos latinoamericanos en la creación de instrumentos
legales para la articulación de nuevas medidas respecto a los desafíos de la
política migratoria internacional?
Los países han encarado muchas reformas. En la
actualidad casi todos han renovado sus Constituciones Nacionales, creando
nuevos derechos, nuevos sujetos, nuevos paradigmas.
En el marco de estas transformaciones
institucionales globales y los procesos políticos de democratización de la
región, los gobiernos han ido
sancionando nuevas normas con una nueva visión que incorpora la perspectiva de
los derechos humanos, dejando atrás la que consideraba a las migraciones como
un problema de seguridad interna, o geopolítico, vigente durante los
gobiernos militares o de facto.
El caso de Argentina y Uruguay son muy claros.
Pero los procesos de cambio en Chile, Brasil, Bolivia y Ecuador parecen
transitar el mismo camino.
Felicia Tavárez: La situación de la frontera México-Estados
Unidos es una realidad preocupante que ha suscitado debates, discursos y
nuevos diseños de políticas migratorias, no obstante, un estudio del congreso
norteamericano demuestra que “México es
uno de los países que mayores castigos aplica”, sin embargo, la entrada de
indocumentados a Estados Unidos sigue siendo masiva ¿Cuáles son las debilidades desde el escenario jurídico y social que
presentan las medidas migratorias empleadas por Estados
Unidos y México?
No soy una experta en migraciones mexicanas
hacia EEUU, pero desde ya sabemos que el flujo tiene una raíz histórica muy profunda
y en los últimos tiempos, especialmente después de la firma del Tratado de Libre
Comercio, al empeorar las condiciones de vida en México, el flujo se produce en
condiciones de mayor vulnerabilidad. Simultáneamente la crisis económica en
EEUU llevó a endurecer su política migratoria, a militarizar su frontera, etc.
etc.
Sin
embargo, la realidad muestra que la penalización, la militarización, la
persecución, no aportan “solución” ninguna. Lo paradójico del Estado mexicano es
que aplica la misma política inhumana que sufre por parte de EEUU, a los migrantes
que llegan desde Centroamérica y pasan por su territorio dirigiéndose hacia el Norte.
Felicia Tavárez: ¿Cómo evalúa el enfoque político-jurídico que le ha dado el
gobierno norteamericano al debate de la reforma migratoria?
La reforma es muy compleja pues si bien lo
migratorio es de incumbencia federal, los Estados legislan sobre la temática,
mientras el gobierno central no está en condiciones de generar una nueva
política, a pesar de las promesas electorales del actual presidente.
Aquí las contradicciones son muchas. Las
campañas electorales parecen girar en torno al tema migratorio, la crisis
económica también; pero algunos estudios
demuestran que los trabajos más penosos y menos remunerados solamente los
realizan los inmigrantes, que los estadounidenses no los quieren hacer.
Entonces la política migratoria es restrictiva pero el mercado laboral necesita
imperiosamente de la mano de obra migrante. Cómo se resolverá no lo sé, pero si
estoy segura que las tensiones sociales aumentarán.
Felicia Tavárez: Desde la perspectiva socio-jurídica ¿Cuáles conclusiones se
pueden establecer sobre la ley de Arizona SB1070 y cómo esa ley afecta los
esfuerzos por implementar una política migratoria menos restrictiva?
La ley de Arizona se enmarca es ese mismo
panorama global que hemos analizado: grave crisis económica de EEUU, emergencia
y expansión de posturas racistas, nacionalistas, xenófobas, de claro contenido
conservador.
La derecha posee en el tema migratorio un buen
eje para desplegar sus propuestas, es decir, su visión del mundo. Pero como
subyace la contradicción que más arriba señalé –las demandas y necesidades del
mercado de trabajo- en algún punto esa política resultará “inadecuada”.
Felicia Tavárez: A su entender ¿Cómo se justifica la aplicación preferente de
los convenios internacionales de Derechos Humanos sobre la constitución de los
respectivos países miembros?
Los Convenios internacionales
sobre derechos humanos, así como la Convención de los derechos de los
trabajadores migrantes y sus familiares, han sido receptados por muchas
legislaciones nacionales. En este caso, las leyes internas deberán adecuarse a
las normas internacionales.
Qué paradoja para el mundo occidental, que se miraba así mismo
como el “civilizado”, mostrarse hoy como una región que crea normas y formula
planes que consideran al migrante como un delincuente por el
solo hecho de transgredir una disposición administrativa.
Felicia Tavárez: Argentina a partir del año 2003
y durante el gobierno del expresidente Néstor Kirchner, ha experimentado cambios sustanciales
en su política migratoria ¿Cómo han sido
los resultados a partir de la nueva legislación migratoria del 2003? ¿Cuáles
son las innovaciones más trascendentales que consagra esa ley?
A mediados de la década de 1990, creadas las
Comisiones de Población en ambas Cámaras –Senadores y Diputados- y dadas las
gestiones realizadas por las ONGs, organizaciones de las colectividades
extranjeras, instituciones religiosas, grupos académicos, etc. surgen en el
Congreso Nacional iniciativas que pretendían derogar la ley sancionada por la
dictadura militar en 1981, y crear una nueva política.
Son todos intentos que nos demuestran la
intensa actividad parlamentaria ante la percepción de que la sociedad civil no
aceptaba la vigencia de la legislación militar durante gobiernos democráticos.
Sin embargo, la norma tenía ya más de 20 años
y no resultaba fácil obtener la sanción de una nueva, a pesar del claro
conocimiento acerca de la arbitraria política migratoria y la falsedad de los
argumentos elaborados desde el Poder Ejecutivo respecto de los inmigrantes
limítrofes, a quienes se los hacía responsables de diversos males sufridos en
nuestro país (desocupación, cólera, toma de viviendas, excesivos gastos
sociales, aumento de la criminalidad, etc.).
Fue el
proyecto unificado consensuado en diciembre de 1999 en la Comisión de Población
y Recursos Humanos de la Cámara de Diputados, la base que se tuvo en cuenta al
redactar el del Diputado Giustiniani, presentado en el Congreso en diciembre
del 2001 y nuevamente en marzo de 2003.
Existía consenso en la crítica a
la legislación militar en varios puntos: la
excesiva discrecionalidad del Poder Ejecutivo a la hora de aplicar la política
migratoria, la discriminación a los inmigrantes latinoamericanos y los
procedimientos poco claros para apelar las resoluciones administrativas.
Dos temas se discutieron detalladamente: quién era la autoridad que decide la
expulsión del extranjero –hasta ese entonces prácticamente en manos del Poder Ejecutivo
sin posibilidad de apelación, o apelable desde el exterior-; y el tema de los
recursos judiciales.
Durante la realización de estos
encuentros no solo asistieron los asesores de la Cámara de Diputados, los
autores del proyecto y la DNM, sino que se suma la “Mesa para la Defensa de los
Derechos de los Migrantes”, una organización que agrupa a varias ONG (CELS,
Pastoral para las Migraciones, CTA, etc.).
Como resultado de esta vasta tarea
se obtuvo un nuevo dictamen que ahora gozaba del pleno consenso del Poder
Ejecutivo. Finalmente, como ya no daban los tiempos para obtener los dictámenes
de todas las comisiones y los plazos legislativos se acortaban, se acuerda el tratamiento
del proyecto sobre tablas en la última sesión ordinaria del año 2003. Allí todos los diputados la votan sin
objeciones. Días después pasa a la Cámara de Senadores, donde también se
aprueba. Queda convertida en ley en diciembre de 2003, bajo el número 25.871.
Se dieron varias circunstancias
que confluyeron para el éxito: estaba la inquietud, el proyecto, el consenso de
diputados, la asunción del flamante Presidente de la Nación, el nuevo Director de
Migraciones, la decisión política del gobierno nacional de impulsar el Mercosur
y levantar las restricciones con los países limítrofes.
En la actualidad la DNM sigue
trabajando en la reglamentación de la ley. De la
lectura de los Principios
Generales de la Ley 25.871 surge que la norma es ambiciosa: apunta a formular una nueva política
demográfica nacional, a fortalecer el tejido sociocultural del país, y promover
la integración socio-laboral de los inmigrantes, manteniendo en alto la
tradición humanitaria y abierta de la Argentina con relación a los migrantes y
sus familias.
Obsérvese que mientras en la ley
militar el rol del Estado aparece insistentemente asociado al control
migratorio y la prohibición, en el nuevo texto el Estado aparece como
garantizador: del derecho a migrar, de la igualdad de trato para los extranjeros,
del acceso igualitario a los servicios sociales, de la necesaria información,
del derecho de reunificación familiar, de las convenciones internacionales
debidamente ratificadas, de la participación de los extranjeros en las
decisiones relativas a la vida pública y de la regularización de su situación
migratoria.
Una de las más positivas reformas
introducidas por la ley, es el reconocimiento del derecho humano a migrar. El
artículo 4 dice: “El derecho a la
migración es esencial e inalienable de la persona y la República Argentina lo
garantiza sobre la base de los principios de igualdad y universalidad”.
Este artículo no sólo reconoce e introduce en el derecho interno lo establecido
en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, sino que establece la
obligación del Estado de garantizar ese derecho.
En relación con el derecho a la
educación y a la salud (artículos 7 y 8), a diferencia de la ley militar que
restringía el acceso de los mismos a los inmigrantes irregulares, la nueva ley
lo garantiza sin importar su situación migratoria; y en vez de exigir a los docentes y médicos la denuncia de la
irregularidad, los obliga a ayudar a los inmigrantes para que regularicen su
situación.
El artículo 6 consagra la igualdad
de derecho entre nacionales y extranjeros, en coherencia con lo establecido por
nuestra Constitución Nacional. Otro esencial avance de la nueva ley es el derecho
al debido proceso en situaciones de detención y expulsión, a diferencia de la
ley militar que permitía disponer de estas medidas sin intervención del Poder
Judicial. De forma coincidente, el derecho de defensa se encuentra fortalecido
al garantizarse asistencia jurídica gratuita e intérprete en el caso de no
comprender el idioma oficial. El artículo 11 consagra el derecho de los
inmigrantes a la participación en la vida política de nuestro país, derecho que
tiende a canalizar su integración social.
De capital importancia resulta la
consagración del derecho a la reunificación familiar, otorgada por la nueva ley
en su artículo 10, receptando así derechos existentes a nivel internacional.
Por otra parte, el artículo 17 de
la nueva ley invierte el criterio relacionado con la radicación de extranjeros.
Mientras en la legislación militar el énfasis estaba colocado en el control
policial de los inmigrantes irregulares e incluso se los empujaba a la
irregularidad al obstaculizar trámites, en la nueva ley se propende a su
regularización.
Asimismo, la nueva norma cita, por primera vez, un proceso de
integración regional y otorga a los ciudadanos de los países miembros de la
región un trato diferenciado. En efecto, en su artículo 20 la
norma establece que los extranjeros serán admitidos para ingresar y permanecer en
el país en las categorías de "residentes permanentes",
"residentes temporarios", o "residentes transitorios". Y en
su artículo 23 se considera como residentes temporarios en razón de su
nacionalidad a los “Ciudadanos nativos de Estados Parte del MERCOSUR, Chile y Bolivia,
con autorización para permanecer en el país por dos años, prorrogables con
entradas y salidas múltiples.
Por último, la nueva ley
migratoria introduce el principio del control judicial eficaz de todos los actos
administrativos emanados de la autoridad de aplicación, poniendo punto final a “una situación denigrante para la condición
humana”, como era la anterior ley de migraciones, doblemente
inconstitucional dado que traicionaba los principios de nuestra Constitución Nacional
y de los textos internacionales de protección de los derechos fundamentales.
Según la ley militar la DNM y la
Policía auxiliar podían detener y expulsar inmigrantes sin intervención alguna
del Poder judicial. Con la nueva ley en el caso de expulsión, el inmigrante puede
interponer recurso administrativo y por vía judicial. La detención a los
efectos de su expulsión solo puede ser decidida por el juez competente. La nueva
ley es un gran logro de la democracia y de la sociedad argentina.
Felicia Tavárez: A través del Programa Patria
Grande se han profundizado las relaciones de los Estados partes y Asociados del
MERCOSUR ¿ En qué
consiste ese programa? ¿Cuáles avances se han suscitado a raíz de su implementación?
La Dirección Nacional de Migraciones (DNM)
creó en el 2004 el Programa Nacional de Normalización Documentaria Migratoria
el que tiene como objetivos: a) la regularización de la situación de los
inmigrantes; y b) la creación de nuevas políticas tendientes a la inserción e
integración de la población inmigrante (Decreto 836/2004). En junio de 2005, un
nuevo decreto prorroga la emergencia administrativa de la DNM y se dispone la
regularización migratoria de los extranjeros nacionales del MERCOSUR y países
asociados (Decreto 578/2005).
Este
proceso implementado a partir de abril de 2006, conocido como Decreto Patria
Grande, les posibilita a las personas provenientes de países del MERCOSUR
obtener, con requisitos simplificados, una radicación temporaria por el plazo
de dos años. Luego
de transcurrido ese plazo, las personas pueden optar por solicitar una
radicación permanente en la Argentina si acreditan “medios de vida lícitos”
(Cels, 2007).
Entre el 17 de abril de 2006 y 30 de abril de
2009, mediante el Programa Patria Grande han accedido a la residencia legal
423.712 inmigrantes. Como se observa, son los ciudadanos paraguayos la colectividad
más numerosa, seguidos por los bolivianos y los peruanos.
Por otra
parte, la nueva ley establece un tratamiento preferencial –por nacionalidad-
para los migrantes provenientes de los países del MERCOSUR ampliado, otorgándoles
la residencia temporaria con autorización para permanecer en el país por dos
años, prorrogables, con entradas y salidas múltiples. Los inmigrantes radicados
por este trámite ordinario ascienden a 257.123.
Aquí son los bolivianos los más numerosos,
seguidos por los paraguayos y peruanos. Finalmente, la sumatoria de ambos
procesos, desde 2006 hasta 2009, nos da un total de 680.834 inmigrantes
regularizados, constituyendo los paraguayos la colectividad más numerosa la
primera colectividad, seguidos por los bolivianos y peruanos.
Estas cifras nos muestran que no sólo existía
una cantidad significativa de inmigrantes de países limítrofes que vivían en
condiciones de vulnerabilidad acentuada, al carecer de un formal estatus
jurídico que los incluyera y posibilitara el desarrollo de sus capacidades en diversas
actividades (económicas, sociales, políticas, culturales, etc.); sino que el
flujo proveniente de los países vecinos no se ha interrumpido a pesar de la
crisis, y Argentina aún resulta un foco de atracción en la región sur.
A diferencia de los decretos de amnistía que
se fueron dictando en la Argentina desde 1949 por todos los gobiernos democráticos,
este Programa plantea la regularización
permanente de inmigrantes. Ha sido un plan ideado por el gobierno con la colaboración,
por primera vez en este tipo de trámites, de organismos municipales, asociaciones
de inmigrantes, religiosas, sindicales y de la sociedad civil. El gobierno
enfatiza el éxito de la iniciativa y lo exhibe como un modelo en América
Latina. Por nuestra parte consideramos que el Programa constituye un paso hacia
adelante, a pesar de los obstáculos que ha enfrentado en su práctica cotidiana.
Felicia Tavárez: Argentina ha decidido cambiar su
política restrictiva a una política migratoria generosa para los ciudadanos
del MERCOSUR ¿Considera qué guardando las diferencias, ese tipo de políticas en el escenario socio-jurídico
podrían implementarse en la situación migratoria dominico-haitiana?
No lo sé, pues la situación política, social y
económica en esos países es muy diferente a la situación en el Cono Sur. Por supuesto que sería deseable que la
perspectiva de los derechos humanos sea el sustento de las nuevas políticas
migratorias, y que desde la restricción se evolucione hacia una política
generosa, solidaria, igualitaria; pero las circunstancias históricas no son las
mismas, por ello no me resulta posible valorarlo.
Felicia Tavárez: En el escenario europeo se han
implementado nuevas tendencias en cuanto a la política migratoria, es el caso
de la ley conocida como “Directiva de retorno”, diseñada por todos los países
que integran la Unión Europea ¿Cómo han
sido los resultados de esa ley? ¿Cuáles enfoques y reflexiones ha dejado de
establecer o de tomar en cuenta la Unión Europea para tener una política
migratoria exitosa?
El Parlamento Europeo aprobó la denominada
“Directiva de Retorno”, nombre que encubre una drástica, excesiva y enérgica
política de expulsión elaborada en conjunto por los 27 países que integran la
UE.
La norma
implica la posibilidad de expulsar, sin intervención judicial, a los
inmigrantes irregulares, a quienes se los denomina “ilegales”; transformando así una
simple contravención administrativa en un delito que implica el peligro de
encarcelamiento por un plazo de hasta 18 meses. Asimismo, la norma no
discrimina ni el tiempo de residencia, ni la situación familiar, ni la
inserción económica del inmigrante.
Resulta asombroso, que frente a las constantes
recomendaciones desde los países centrales, para que Latinoamérica se abra y
facilite los flujos de capitales y tecnologías, los mismos países levanten
muros legales e impiden la libre circulación de las personas, derecho humano
esencial ya establecido y aceptado no solo por Declaraciones Internacionales,
sino también por legislaciones de nuestra región. Asimismo, la prohibición de regresar a territorio europeo durante cinco
años estigmatiza a los inmigrantes expulsados como culpables de un “delito” por
el que deben ser castigados, y con el riesgo añadido de negarles el ejercicio
futuro de derechos fundamentales como el derecho de asilo o el de reagrupamiento
familiar.
Europa
desconoce así el aporte económico, social y cultural de los inmigrantes. Las precarias
condiciones de los ya existentes Centro de Retención Administrativa, donde
habita la angustia y se desvanece la dignidad humana, confirman la crueldad de
la medida adoptada. La norma, desde un punto de vista jurídico, no solo viola
convenios sobre derechos humanos, sino que también se contrapone a lo
establecido en varias Constituciones Nacionales europeas. Los derechos de los inmigrantes
-regulares o irregulares- son propios de ellos mismos y su validez no surge de concesión
estatal alguna. La norma crea una
categoría inferior de seres humanos y es una fuerte humillación para la sociedad
del siglo XXI. La Directiva es un ejemplo claro del proceso de restricción de
libertades que el mundo occidental presenta.
La crisis económica lleva a
legitimar políticas que no concuerdan con los históricos valores defendidos por
las “democracias” europeas. Por otra parte, la necesidad de expandir sus economías,
con el simultaneo proceso –irreversible- de envejecimiento que se observa en Europa
cómo se solucionará?, de qué manera y mediante qué recursos humanos se cubrirán
las necesidades de mano de obra, especialmente la más dura y peor paga? Esta
circunstancia también pone en duda el “éxito” de la integración regional formulado
por los países europeos luego de la segunda guerra mundial.
